发展中国家社会救助面临的挑战及对我国的

发展中国家社会救助面临的挑战及对我国的启示

来源：中国社会报

李卫东

发展中国家社会救助面临的挑战

社会救助的覆盖面还有较大提升空间。社会救助的覆盖面有两个指标：一是指总人口覆盖率，即全部人口中享受至少一个社会救助项目的人数比重，以衡量社会救助的总体规模；二是贫困人口覆盖率，即享受至少一个社会救助项目的人数比重，反映社会救助对贫困人口的覆盖面。目前全球发展中国家有19亿人享受到社会救助金，但由于存在错保问题，只有1/3的贫困人口能够享受社会救助，还存在着大量应保未保的贫困人口。一般来说，社会救助的总人口覆盖率越高，贫困人口的覆盖率也越高。如果社会救助的总人口覆盖率低于20%，那么对贫困人口的覆盖率就难达到50%。但国与国间也差别较大，如巴西和乌克兰，社会救助的贫困人口覆盖率都是50%，但其社会救助总人口覆盖率分别为20%和54%，差别很大。没有一个国家能够覆盖100%的贫困人口。在一些国家如智利、厄瓜多尔、斯洛伐克，不同救助项目总人口覆盖率加总后已超过100%，但对贫困人口的覆盖率也未达到100%。因为任何项目瞄准的差错都是不可避免的。

社会救助金水平有限。救助金水平是衡量社会救助是否充分的重要指标，可以用补助金在总收入或者总消费中的比重来衡量，类似中国低保项目中补差水平与低保标准之比。根据世界银行资料，在低收入国家中，贫困人口人均救助金与人均消费之比为10%，但在中等偏低收入国家和中等偏高收入国家中，这一比例分别为21%和37%。对于极端贫困家庭，人均救助金占人均消费的比例平均为30.6%，而其平均消费水平为贫困线的34%。也就是说，在低收入国家，政府对贫困人口的救助并不充分，难以保障贫困人口特别是极端贫困人口的基本生活。

救助金的瞄准精度不高。社会救助的命中率指标，是指贫困人口收到的救助金占项目全部支出的比重，以衡量救助金的瞄准准确性和发放效率。世界银行认为，如果这一指标高于20%，那么救助项目是有利于贫困人口的。从实际情况看，项目不同，这一指标也呈现很大不同。有条件的现金转移支付瞄准效果最好，如拉美一些较大的项目救助金命中率在50%以上，菲律宾的Pantawid项目命中率也在46%。但社会养老金和无条件的现金转移支付命中率就差一些。

减贫效果有限且区域差别大。可用两个指标衡量:一个是贫困人口减少率，即贫困人口在享受救助金后的减少比例；一个是贫困缺口缩小率，即贫困人口的收入与贫困线差距在救助后减少的比例。世界银行对105个国家的模拟计算显示，社会救助的贫困人口减少率平均为8%。减贫率在低收入国家、中等偏低收入国家、中等偏高收入国家、高收入国家分别为2%、6%、10%和14%，也就是说，社会救助在高收入国家的减贫效果更好。从不同地区看

，在东欧最高为14%，在南亚最低为3%。从贫困缺口缩小率来看，平均减少15%。不同收入国家和不同地区国家减少率也差别较大，与贫困人口减少率格局相似。

对我国社会救助体系的几点启示

提升对社会救助重要性的认识。20世纪90年代我国开始改革社会保障体系，养老、医疗、失业等社会保险以及社会救助发展很快。受许多发达国家大保险、大福利、小救助的社会保障体系的影响，我国也存在着重保险、轻救助的倾向，如社会救助体系范围界定、立法、信息体系建设等方面远远落后于社会保险。我国仍然是发展中国家，社会保险和社会福利并不完善，收入分配差距较大，供给侧改革任务艰巨。在这种情况下，应更多借鉴发展中国家经验，提高对社会救助重要性的认识，加大力度、加大投入完善社会救助体系。

加强社会救助制度创新。当前我国以低保为核心的社会救助体系是20多年来学习发达国家经验的结果，为快速适应当时国有企业改革、维护社会稳定发挥了巨大作用，但随着时间推移，这些制度不适合中国国情、水土不服的问题日益暴露。如农村低保对象认定难、享受社会救助存在悬崖效应等问题，给社会公正带来很大困扰。今后在完善社会救助制度的过程中，应向一些发展中国家特别是拉美国家学习，加强制度创新，特别是探索适合中国农村情况的救助对象瞄准方法，找到各种救助制度间有效衔接的途径。

推进社会救助的信息化。发展中国家在社会救助信息化方面具有后发优势，通过信息化，困难群众享受社会救助更加方便，救助对象认定更精准，政府管理成本更低，管理服务更全面。多年来，我国社会救助一直为基层工作人员少和家计调查难所困扰，与此同时，信息化远不完善。党的十九大提出要建设络强国，我国社会救助信息化面临着新的发展机遇。我们要发挥后发优势，建立社会救助信息系统全国一张，完善社会救助信息系统功能，实现信息系统对人力的替代。特别要完善跨部门核对信息体系，建立潜在救助对象数据库，减少漏保多保问题。

完善社会救助的监测和评估。发展中国家重视社会救助的监测和评估，以评价政策执行情况和政策效果，并为改进政策执行和完善政策制定提供依据。近年来我国正在改变重政策制定、轻政策落实和政策评估的状况，开始加强监测和评估，但是监测和评估的指标还不够完善，机制也不够规范，因此效果并不理想。今后要加强这一领域的研究探索，特别要借鉴其他发展中国家经验，加强评估指标的设计，突出社会救助覆盖面、救助金充足性、瞄准准确性以及减贫效果等关键指标的评估，为政府完善政策提供参考。

（摘自《行政管理改革》）

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